Marine PENZO,
Etudiante en Master 1 mention Professions juridiques et judiciaires, Université de Haute Alsace
Léa DELOFFRE,
Etudiante en Master 1 mention Droit social et ressources humaines, Université de Haute Alsace
Mots clés : sécheresse, régime d’indemnisation, catastrophes naturelles
Keys words : dryness, compensation system, natural disaster, bill
L’indemnisation des catastrophes naturelles touche de nombreux domaines, tant au niveau du droit des assurances que du droit de l’environnement ou encore du droit de la responsabilité. Il s’agit d’une procédure diverse et pluridisciplinaire. En effet, s’agissant principalement d’indemniser les conséquences d’une catastrophe naturelle, la notion occupe une grande place en matière de risques naturels.
La société actuelle est de plus en plus touchée par des catastrophes naturelles qui, pour certaines, ont un caractère nouveau, et doivent ainsi bénéficier d’un régime d’indemnisation adapté, il en est ainsi de la sécheresse. La sécheresse est considérée comme une période pendant laquelle les quantités de précipitations sont en dessous de la moyenne, pouvant affecter faune, flore mais également les sols. En France, une période de sécheresse absolue est assimilée à 15 jours sans aucune goutte de pluie (moins de 0.2 millimètre par jour). Les départements du Lot, de l’Aude, de la Vendée ou encore du Cher, entre autres, sont régulièrement touchés par ces épisodes de sécheresse. De par son statut de catastrophe naturelle et des dégâts qu’elle peut engendrer, un droit à indemnisation doit être mis en œuvre, et vient de faire l’objet d’une réactualisation majeure.
Ainsi, dans le cadre de la sécheresse, après plusieurs propositions de loi successives ces dernières années, une nouvelle loi vient d’être adoptée, dont il est intéressant d’évaluer la portée et les conditions de mise en œuvre face à ce phénomène de sécheresse et ses conditions relatives à un régime d’indemnisation.
I- Les origines de la loi du 28 décembre 2021
A. Des mesures rendues nécessaires par le changement climatique
Le concept de risque naturel devient de plus en plus important de nos jours, particulièrement concernant les changements climatiques que connaissent notre époque et ceux à venir. En effet, une forte augmentation de la fréquence de ces catastrophes est prévue à l’horizon 2050. Par ailleurs, dans son rapport du 9 août 2021, le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) a rapporté que le changement climatique était actuel et que les catastrophes naturelles allaient se multiplier, tout en démontrant la responsabilité humaine dans le réchauffement climatique. Par conséquent, il s’agit également d’un sujet inscrit au cœur de la société actuelle et il représente de nombreux enjeux.
Les catastrophes naturelles tendant à être plus fréquentes, la question de l’indemnisation des victimes est donc nécessairement fondamentale à l’heure actuelle. En effet, les risques naturels seront aggravés à la fois de par leur fréquence mais aussi de par leur intensité. Le régime des catastrophes naturelles devait alors s’adapter afin de garantir une protection optimale pour les sinistrés et répondre à cette menace.
La sécheresse se différencie des autres catégories de catastrophes naturelles, plus particulièrement par ses conséquences. Ce phénomène se caractérise notamment par la sécheresse-réhydratation des sols, il est effectivement démontré que les sols, et plus précisément ceux composés d’argile, sont sujets à ce phénomène. Les dégâts en découlant sont donc importants. Cela produit des fissurations menant à une forte instabilité des immeubles, en particulier en raison du mouvement des sols provoqués par la présence d’argiles. Elle affecte donc directement les fondations, les constructions et les bâtiments. Toutefois, ces différents impacts ne sont pas nécessairement visibles directement, le dommage n’est pas toujours immédiat, mais apparaît parfois seulement après une certaine période. Ceci marque là encore une particularité de ce type de catastrophe, justifiant l’adoption d’un régime mieux adapté.
Le réchauffement climatique tend à entraîner une modification du régime pluviométrique, de plus, les vagues de chaleur s’avéreront plus intenses et plus longues qu’auparavant. De ce fait, le risque de sécheresse tend à s’amplifier de manière importante, et par conséquent, le phénomène de sécheresse-réhydratation interviendra plus souvent, causant ainsi davantage de dommages et entraînant un nombre croissant de sinistrés. Or, si la fréquence de ce type de phénomènes augmente, ceux-ci risquent de tomber dans la normalité et d’être alors exclus de la notion de catastrophe naturelle. C’est pourquoi, il était devenu nécessaire de prévoir un régime d’indemnisation adapté pour les personnes touchées par ces catastrophes naturelles. Ces dernières devaient faire l’objet de dispositions spécifiques, permettant aux sinistrés de percevoir une indemnisation adaptée.
B. Le rapport parlementaire et les propositions de loi à l’origine de la réforme
La sécheresse se présente comme un cas particulier de catastrophe naturelle, aussi des dispositions particulières sont apparues comme nécessaires afin de d’encadrer au mieux au mieux son régime d’indemnisation.
Le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles datant de 1982 (loi n° 82-600 du 13 juillet 1982) n’est plus adapté aux changements climatiques. Il y a plusieurs années, certains auteurs s’interrogeaient déjà quant à l’avenir de ce régime d’indemnisation, notamment sur sa capacité à perdurer dans le temps et son adaptation à de potentiels changements climatiques et aux conséquences en découlant (BIDAN Patrick, « Le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles a-t-il un avenir ? » : RGDA, 1er avril 2001, n°2001-2, p.243).
Dans de nombreux cas, l’état de catastrophe naturelle n’est pas reconnu concernant les périodes de sécheresse malgré certains épisodes pour lesquels un tel arrêté est adopté, par exemple pour la sécheresse ayant eu lieu au mois de juillet 2020 (Arrêté du 27 juillet 2021 portant reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle). De ce fait, une indemnisation est difficile à recevoir pour les sinistrés, certains ne parvenant parfois pas à l’obtenir, engendrant ainsi de véritables conséquences financières pour ces derniers.
Néanmoins, la sécheresse en tant que véritable catastrophe naturelle présente de nombreuses conséquences. En effet, elle cause de graves dommages aux biens, qu’ils soient esthétiques, affectant leur valeur patrimoniale, ou pouvant aller jusqu’au risque d’effondrement. Ceci engendre ainsi un important impact sur la vie des sinistrés souvent démunis face à de tels évènements ainsi que face à une potentielle perte de leur bien immeuble, à laquelle s’ajoute aujourd’hui la difficulté d’obtention d’une indemnisation. La sécheresse peut également causer de considérables dommages en matière de pertes de productions agricoles. Elle touche par ailleurs certaines activités touristiques, pour lesquelles le niveau des cours d’eau ou des lacs peut provoquer un lourd manque à gagner.
C’est pourquoi la sénatrice Nicole BONNEFOY dans la continuité de son rapport de 2019, a déposé le 27 novembre 2019 une proposition de loi, deux autres propositions de loi du 17 novembre 2020 et 28 janvier 2021 ont également été déposées par des députés, en vue d’offrir de nouvelles perspectives d’indemnisation.
Le rapport parlementaire remis par la Sénatrice Nicole BONNEFOY le 3 juillet 2019, intitulé « Catastrophes climatiques : mieux prévenir, mieux reconstruire » a été effectué dans le cadre d’une mission d’information sur la gestion des risques climatiques et l’évolution de nos régimes d’indemnisation.
Ce rapport concluait à une inadéquation à l’impact du changement climatique des politiques de prévention et d’indemnisation des catastrophes naturelles. Il en ressort notamment que le montant des sinistres liés aux catastrophes naturelles devrait augmenter de 50 % d’ici 2050. De plus, il mettait en évidence le problème du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, devenu trop ancien et excluant de nombreux sinistrés, particulièrement en cas de sécheresse. Par ailleurs, il relevait l’insuffisance de la politique de prévention, précisant en particulier que « l’ensemble des communes à risques n’ont toujours pas été couvertes par un plan de prévention des risques naturels ».
Le but affiché était de réformer le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles dit « Cat Nat », afin d’assurer une certaine équité, efficacité et transparence de celui-ci. De plus, le rapport proposait un accompagnement des élus locaux, lesquels sont souvent isolés dans la réalisation des démarches à effectuer, il suggérait également des mesures permettant de développer une sensibilisation des citoyens à la prévention des risques, et de renforcer les droits des assurés, notamment dans leurs relations avec les assureurs. A l’issue de ce rapport plusieurs propositions relatives à la réforme du régime des catastrophes naturelles ont été déposées.
Ainsi, la sénatrice Nicole BONNEFOY a déposé une proposition de loi le 27 novembre 2019 visant à réformer le régime des catastrophes naturelles, laquelle a été adoptée à l’unanimité par le Sénat le 15 janvier 2020.
Par ailleurs, une proposition de loi visant à moderniser et adapter le régime des catastrophes naturelles a également été déposée par certains députés à l’Assemblée Nationale le 17 novembre 2020.
Le 14 décembre 2020 a encore été déposée la proposition de loi n°3688 visant à réformer le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, approuvée par l’Assemblée Nationale le 28 janvier 2021, puis adoptée à l’unanimité en première lecture par le Sénat avec des modifications.
Enfin, le Sénat a voté définitivement la proposition de loi le 16 décembre 2021. La loi relative à l’indemnisation des catastrophes naturelles a été promulguée le 28 décembre 2021 et publiée au Journal officiel du 29 décembre 2021.
Ces propositions de loi visaient à l’ajout de nouvelles dispositions permettant d’encadrer le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, en incluant désormais davantage le cas de la sécheresse, lequel était encore souvent peu présent dans la loi.
La proposition de loi de 2019 avait également une autre portée visant à une information relative à la gestion des risques. Cette proposition est intervenue suite à un rapport de mission d’information sur la gestion des risques. Ladite mission a été créée suite à la détresse de nombreux sinistrés victimes de ces nouveaux aléas climatiques, notamment suite à l’épisode de sécheresse rencontré en Charente en 2018 (Préfète de la Charente, Communiqué de presse du 23 déc. 2020 : “Indemnisation des réparations des bâtiments d’habitation endommagés par l’épisode de sécheresse – réhydratation des sols de 2018”).
II- Les améliorations du régime d’indemnisation
A. De nouveaux délais renforçant l’efficacité de la procédure
La loi du 28 décembre 2021 reprend certains points du rapport de la sénatrice Nicole BONNEFOY et des autres propositions de loi, dès lors, ces avancées peuvent permettre de moderniser le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles tout en l’adaptant aux nouveaux enjeux liés au changement climatique. Par ailleurs, ces dispositions permettent une meilleure prise en compte du cas de la sécheresse.
La loi dorénavant adoptée vise également à réformer en partie les dispositions du Code des assurances (articles L. 125-1, L. 125-1-1, L. 125-1-2, L. 125-2, L. 114-1) quant à l’assurance des risques de catastrophes naturelles. A notamment été adopté un rallongement du délai de prescription normalement établi à deux ans, à un délai de cinq ans pour les actions relatives à des dommages résultant de mouvements de terrain consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, reconnus comme catastrophe naturelle. Cette disposition tend à apporter aux sinistrés un délai de prescription allongé, en particulier en cas de sécheresse. Il est en effet nécessaire puisque, la sécheresse impactant souvent les biens, provoque des dommages pouvant être perçus seulement quelques temps après la catastrophe. Cela tend également à créer une certaine sécurité pour les sinistrés.
En outre, la loi (article 6) présente de nombreuses mesures portant une attention particulière au cas de la sécheresse-réhydratation des sols. Les indemnisations dues suite à ce type de catastrophe doivent couvrir les travaux permettant un arrêt des désordres existants consécutifs à l’événement. Il est ajouté qu’une telle indemnisation est due dès lors qu’une atteinte à la solidité du bâtiment ou un état du bien le rendant impropre à sa destination est constatée par une expertise.
Concernant les délais, une diminution à un délai de deux mois pour la publication au Journal officiel de l’arrêté interministériel constatant l’état de catastrophe naturelle est énoncée. Cette diminution vise encore à améliorer l’efficacité du régime d’indemnisation.
De plus, l’assureur dispose d’un délai d’un mois, à partir de la réception de la déclaration du sinistre ou de la date de publication de l’arrêté constatant l’état de catastrophe naturelle, pour procéder à l’information de l’assuré de la mise en œuvre des garanties prévues au contrat et pour ordonner une expertise dès lors qu’elle est nécessaire.
L’article 6 de la loi indique aussi que l’assureur devra proposer une indemnisation ou une réparation en nature “dans un délai d’un mois à compter soit de la réception de l’état estimatif transmis par l’assuré en l’absence d’expertise, soit de la réception du rapport d’expertise définitif”. L’assureur aura un mois dès réception de l’accord de l’assuré pour missionner une entreprise de réparation ou bien vingt et un jours pour verser l’indemnisation.
Une clause sera réputée être insérée au contrat, stipulant que l’assuré a l’obligation de donner avis à l’assureur de tout sinistre de nature à entraîner la garantie portant notamment sur les effets des catastrophes naturelles, et ceci dans un délai maximum de trente jours après la publication de l’arrêté de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle.
Ces nouvelles dispositions permettent d’assurer une protection aux particuliers, notamment vis-à-vis de leurs assureurs face aux risques naturels majeurs tels que la sécheresse. De plus, l’adaptation de ces nombreux délais tend vers un meilleur traitement de la situation des sinistrés, plus spécifiquement face au cas de la sécheresse, dans le but d’obtenir une indemnisation plus sécurisée avec une prise en charge renforcée.
Les frais de relogement d’urgence sont également ajoutés au titre des postes d’indemnisation, tout comme les frais d’architecte et de maîtrise d’ouvrage. Cette disposition permet d’inclure des frais importants pour les sinistrés devant quitter leur résidence principale. En effet, les particuliers faisant l’objet d’une telle mesure de relogement d’urgence subissent à la fois une perte d’un point de vue patrimonial, par la perte de valeur de leur bien, et des conséquences personnelles. De ce fait, il semblait indispensable que ces frais s’ajoutant aux conséquences de la catastrophe subie soient dorénavant pris en charge.
La franchise ne pourra également plus être modulée en fonction de l’existence ou non d’un plan de prévention des risques naturels. En effet, de nombreuses communes n’en possèdent pas et il serait injustifié de modifier cette franchise sur ce motif.
En cas de survenance d’un phénomène de sécheresse, le délai pour effectuer la demande de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle est porté à vingt-quatre mois, modifiant ainsi l’article L.125-1 du Code des assurances. Cette avancée s’inscrit dans une logique d’adaptation au phénomène particulier de la sécheresse. En effet, il s’agit d’un événement dont les effets peuvent être tardifs.
B. Une procédure davantage transparente et encadrée
Par ailleurs, cette loi prévoit dans son article 5 une plus grande transparence dans la procédure de déclaration de catastrophe naturelle y compris concernant la demande, ou encore, la commission interministérielle chargée d’émettre des avis sur le caractère de catastrophe naturelle. Cette procédure était en effet jusque-là relativement obscure. Cette dernière ne faisait l’objet d’aucun encadrement législatif précis. De même, la commission interministérielle précitée n’était pas encadrée, malgré son rôle majeur dans la procédure.
Par conséquent, l’une des modifications majeures apportée par la loi concerne l’inscription de l’existence de cette commission au sein du Code des assurances. Pour encadrer la procédure dite « Cat Nat », deux commissions sont mentionnées. Tout d’abord, la Commission nationale consultative des catastrophes naturelles chargée de rendre annuellement un avis sur la pertinence des critères utilisés pour la reconnaissance de cet état. Sa composition est également encadrée et prévue par la présente loi, elle comprend six élus locaux et des représentants des associations de sinistrés. La seconde est dénommée la Commission interministérielle de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle. Celle-ci est quant à elle présidée par le Ministère de l’Intérieur et composée de différents représentants de Ministères comme le Ministère de la Transition écologique. Cette dernière commission sera chargée d’émettre un avis sur les demandes de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle.
L’état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté ministériel. Toutefois, les voies de recours à l’encontre de cet arrêté n’étaient pas précisément encadrées. Cet arrêté devra désormais être motivé, faire mention des voies et délais de recours et des règles de communication des documents administratifs ayant fondé la décision. Cette disposition marque une volonté de transparence en ce qu’elle se dirige également vers un meilleur encadrement de la procédure.
Pour les élus locaux confrontés à ces catastrophes au sein même de leurs communes, cette procédure est souvent assez lourde, c’est pourquoi un accompagnement leur est proposé.
Dans le but de faciliter la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, un référent à la gestion des conséquences des catastrophes naturelles et à leur indemnisation est nommé dans chaque département. Celui-ci est chargé d’informer et de conseiller les communes concernant les démarches pour la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle. Une communication à destination des habitants sera également réalisée afin de les informer sur la procédure de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle. La présence d’un tel référent facilitera également les échanges entre l’État, les communes et les assureurs. Dans ce cadre, ces mesures permettent d’établir un réel dialogue entre l’État et les communes mais également entre élus locaux et habitants.
Ce référent a également pour mission de promouvoir une meilleure information sur la prévention et la gestion des conséquences des catastrophes naturelles. En outre, il devra présenter au moins une fois par an devant la commission départementale, un bilan des demandes de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, de l’utilisation du fonds de prévention des risques naturels majeurs, mais aussi de l’évolution des zones exposées au phénomène de sécheresse-réhydratation des sols.
Ces mesures permettent alors une meilleure compréhension de la procédure de déclaration de catastrophe naturelle, la loi témoigne ainsi d’une volonté de développer une information quant à celle-ci. Si cette procédure est mieux appréhendée, un impact positif pourra en être retiré pour les sinistrés pouvant ainsi bénéficier du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles.
L’ensemble de ces mesures visant à réformer le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles dénote une véritable évolution.
Néanmoins, au vu des changements climatiques à venir, ce régime aura encore vocation à être modifié afin de s’adapter au mieux à la société de demain et aux risques naturels. En outre, le Gouvernement devra notamment remettre au Parlement un rapport sur l’opportunité et les moyens d’un renforcement des constructions existantes dans un objectif de prévention des dommages causés par le retrait-gonflement des argiles. Ce phénomène de retrait-gonflement des argiles n’ayant pas encore été inscrit, pourra faire l’objet d’un nouvel ajout par une réforme postérieure. Ces propositions ne semblent donc marquer que le début de la réforme du régime d’indemnisation.
Bibliographie :
Réglementation :
Rapport n°628 de Madame la Sénatrice Nicole BONNEFOY, « Catastrophes naturelles : mieux prévenir, mieux reconstruire », 3 juillet 2019 (Rapport d’information sur la gestion des risques climatiques et l’évolution de nos régimes d’indemnisation).
Proposition de loi n°154 du 27 novembre 2019 visant à réformer le régime des catastrophes naturelles
Proposition de loi n°3562 du 17 novembre 2020 visant à moderniser et adapter le régime des catastrophes naturelles
Proposition de loi n°3688 du 14 décembre 2020 visant à réformer le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles.
Proposition de loi n°4605 du 21 octobre 2021 visant à définir les dispositions préalables à une réforme de l’indemnisation des catastrophes naturelles
Loi n°2021-1837 du 28 décembre 2021 relative à l’indemnisation des catastrophes naturelles.
Doctrine :
ASTEGIANO LA RIZZA Axelle, « La réforme de la garantie Catastrophes naturelles enfin en perspective ! » : Bulletin Juridique des Assurances n° 58, Juillet 2018
BLOCH (L.) « L’Assemblée nationale vote une réforme du régime d’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles » : RCA mars 2021 alerte 7
COULON (C.) « Régime des catastrophes naturelles : tour d’horizon des principales dispositions de la réforme à venir » : RCA déc. 2021 alerte 33
COULON (C.) « Catastrophes naturelles : nouvelle proposition au soutien d’une amélioration des dispositifs de prévention et d’indemnisation » : RCA fév. 2021 alerte 5
LEDUCQ Xavier, « En route pour un premier train de réforme du régime Cat Nat… » : Gazette du Palais 16 nov. 2021, p.41
« L’indemnisation des catastrophes naturelles est réformée » : RGDA 2022 p. 5
MARLY (P.-G.) « Loi relative à l’indemnisation des catastrophes naturelles : une réforme inaboutie » : L’Essentiel Droit des assurances fév. 2022 p. 3
MONTECLER (M.-C. de) « Réforme de l’indemnisation des catastrophes naturelles » : AJDA 20 déc. 2021 p. 2494
MONTECLER (M.-C. de) « Cat Nat : le Sénat veut aller plus loin » : AJDA 1er 2021 p. 2138
« Proposition de loi visant à réformer le régime des catastrophes naturelles » : RGDA 2020, n° 117, p. 6
« Réforme du régime d’indemnisation » : La Lettre Lamy de l’Environnement 14 janv. 2022
« Une loi améliore l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles » : JCP A 2022 act. 3
